tribunal administratif d'appel

La cour administrative d'appel de lyon vient de préciser les dispositions de la loi de transition énergétique, qui en 2015 a qualifié de "non pertinente la création de nouvelles installations de tri mécano-biologique d'ordures ménagères résiduelles n'ayant pas fait l'objet d'un tri à la source des biodéchets" (article L541-1 I 4° du Code de l'environnement). 

AURA Environnement considére, à la lumière des débats parlementaires, que de nouvelles usines seraient tout simplement interdites et que les Préfets auraient l'obligation de rejeter les nouvelles demandes d'autorisation. Les magistrats saisis confirment ainsi cette lecture.
Le 4 juillet 2017, la Cour administrative d'appel de Lyon a d'abord jugé que les Préfets ont, en vertu de cette loi, le pouvoir de refuser les nouvelles demandes d'autorisation d'exploiter de telles usines.

Texte intégral

Vu la procédure suivante :

Procédure contentieuse antérieure

1°) Le Syndicat intercommunal de collecte et de traitement des ordures ménagères (SICTOM) Nord Allier a demandé, sous le n° 1301074, au tribunal administratif de Clermont-Ferrand d'annuler la délibération du 18 juin 2013 par laquelle le conseil général de l'Allier a adopté le plan de prévention et de gestion des déchets non dangereux de l'Allier et la décision de son président du 4 juillet 2013 rejetant son recours gracieux, ainsi que la condamnation du département de l'Allier à lui payer une somme de 3 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

2°) le Syndicat intercommunal de collecte et de traitement des ordures ménagères (SICTOM) Nord Allier a demandé, sous le n° 1301486, au tribunal administratif de Clermont-Ferrand d'annuler l'arrêté n° 2361/13 du 2 septembre 2013 en tant que, par celui-ci, le préfet de l'Allier a refusé l'extension de stockage de déchets non dangereux associé à une unité de tri mécano-biologique et de compostage au lieu-dit "Pommay brûlé" sur le territoire de la commune de Chézy, de lui accorder l'autorisation d'exploiter l'unité de tri mécano biologique et l'autorisation d'étendre l'installation de stockage des déchets non dangereux de Chézy en enjoignant au préfet de fixer, dans un délai de deux mois, les conditions indispensables à la protection des intérêts mentionnés à l'article L. 511-1 du code de l'environnement suivant la procédure prévue aux articles R. 512-25 et R. 512-26 de ce même code, subsidiairement d'enjoindre au préfet de lui accorder l'autorisation sollicitée assortie des prescriptions de nature à prévenir les dangers ou inconvénients que peuvent présenter les installations projetées et de condamner l'Etat à lui payer une somme de 3 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Par un jugement n° 1301074 et n° 1301486 du 3 juin 2014, le tribunal administratif de Clermont-Ferrand, après les avoir jointes, a rejeté ces demandes.

Procédure devant la cour

Par une requête n° 14LY02514 enregistrée le 4 août 2014 et deux mémoires complémentaires enregistrés le 5 septembre 2014 et le 29 juin 2015, le Syndicat intercommunal de collecte et de traitement des ordures ménagères (SICTOM) Nord Allier, représenté par Me Defradas, avocat, demande à la cour, dans le dernier état de ses écritures :

1°) d'annuler ce jugement n° 1301074 et n° 1301486 du 3 juin 2014 du tribunal administratif de Clermont-Ferrand ;

2°) d'annuler la délibération du 18 juin 2013 par laquelle le conseil général de l'Allier a adopté le plan de prévention et de gestion des déchets non dangereux de l'Allier et la décision de son président du 4 juillet 2013 rejetant son recours gracieux ;

3°) d'annuler l'arrêté n° 2361/13 du 2 septembre 2013 en tant que, par celui-ci, le préfet de l'Allier a refusé l'extension de stockage de déchets non dangereux associé à une unité de tri mécano-biologique et de compostage au lieu-dit "Pommay brulé" sur le territoire de la commune de Chézy ;

4°) de lui accorder l'autorisation d'exploiter cette unité de tri mécano biologique et l'autorisation d'étendre l'installation de stockage des déchets non dangereux de Chézy et d'enjoindre au préfet de l'Allier de fixer, dans un délai de deux mois, les conditions indispensables à la protection des intérêts mentionnés à l'article L. 511-1 du code de l'environnement selon la procédure prévue aux articles R. 512-25 et R. 512-26 de ce même code ;

5°) à titre subsidiaire, d'enjoindre au préfet de lui accorder, dans un délai de deux mois, l'autorisation sollicitée assortie des prescriptions de nature à prévenir les dangers ou inconvénients que peuvent présenter les installations projetées ;

6°) de condamner le département de l'Allier et l'Etat à lui payer, chacun, les frais non compris dans les dépens qu'il avait demandés en première instance ;

7°) de condamner le département de l'Allier et l'Etat à lui payer, chacun, une somme de 5 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Il soutient que :
- le jugement attaqué est irrégulier en ce qu'il a omis de statuer sur le moyen tiré de ce que le plan de prévention et de gestion des déchets devait obligatoirement reprendre le choix de créer une extension de l'installation de stockage de déchets et une unité de tri mécano biologique à Chézy dès lors ce projet avait fait l'objet de délibérations de son assemblée générale des 16 décembre 2009 et 21 décembre 2010 sollicitant l'ouverture d'une enquête préalable à la déclaration d'utilité publique du projet et approuvant ce projet ;

- le jugement attaqué est encore entaché d'une omission de statuer sur le moyen tiré de ce que les auteurs du plan n'étaient pas fondés à exclure purement et simplement un procédé de gestion des déchets et, en particulier le procédé de gestion des déchets non dangereux par tri mécano biologique ;
- c'est à tort que le tribunal a considéré que la nomination des membres de la commission et de suivi du PPGDND prévue par le II de l'article R. 541-18 du code de l'environnement n'avait pas à être nominative ; qu'une telle irrégularité ne relève pas du champ de la jurisprudence "Danthony", ni de celui de l'article 70 de la loi du 17 mai 2011 alors, en outre, que c'est également à tort que le tribunal a considéré que, dès lors que cette commission avait un rôle consultatif et que lui-même y avait été représenté et mis à même de défendre ses intérêts, l'absence de désignation nominative des membres de cette commission ne l'avait privé d'aucune garantie ;
- les premiers juges ont considéré à tort que les installations existantes permettent, à elles seules, d'atteindre les objectifs fixés par l'article L.541-1 du code de l'environnement pour retenir que les auteurs du PPGDND n'étaient pas tenus de retenir les projets des personnes morales de droit public qui contribuent aux objectifs prévus par l'article 46 de la loi du 3 août 2009 ;
- le tribunal s'est fondé à tort sur ce que ses projets avaient été pris en compte au stade de l'analyse menée par les auteurs du plan pour admettre que le plan avait pu ne pas les retenir dans l'immédiat ;
- les premiers juges se sont, également à tort, fondés sur les circonstances que l'inventaire dressé pour établir le plan départemental faisait état d'une surcapacité de traitement de 67 785 tonnes de déchets, que la production des déchets serait réduite selon le plan, que des installations d'élimination de déchets existantes seraient en capacité de traiter les déchets, qu'un déficit de capacité de traitement ne se ferait ressentir qu'à l'horizon 2028-2030, que le projet d'extension de l'ISDND de Chézy avait été retenu par le plan à titre conservatoire, que le plan départemental pouvait faire l'objet d'une révision partielle ou complète, et que l'article 46 de la loi du 3 août 2009 impose de justifier strictement le dimensionnement ses projets d'installations, pour considérer que ces projets pouvaient ne pas être retenus dans l'immédiat par le plan ;
- en outre, l'ensemble de ces circonstances ne peuvent justifier l'exclusion immédiate de ses projets d'installations puisque ceux-ci permettent de mettre en oeuvre la hiérarchie des modes de traitement des déchets selon les objectifs de l'article L.541-1 du code de l'environnement, qu'ils sont situés au plus près des lieux de production des déchets concernés et devaient, dès lors, être immédiatement retenus par le plan départemental conformément aux principes de proximité et de correction, par priorité à la source, des atteintes à l'environnement ;
- pour considérer que ses projets d'installations pouvaient ne pas être retenus dans l'immédiat par le plan, les premiers juges ont, à tort, retenu qu'en application de l'article 46 de la loi du 3 août 2009 les installations devraient justifier strictement leur dimensionnement et sur la circonstance que le département de l'Allier ne serait pas lié par l'arrêté du préfet de l'Allier déclarant d'utilité publique les installations en cause, alors que ces projets d'installations devaient être repris par le plan pour être réalisés dans l'immédiat dès lors qu'ils avaient été entérinés par les délibérations susmentionnées de son assemblée générale des 16 décembre 2009 et 21 décembre 2010 ;
- pour considérer que les auteurs du plan n'avaient pas méconnu les dispositions du d) du 3° du II de 1' article L. 541-14, les premiers juges se sont, à tort, fondés sur ce que le plan avait fixé des priorités pour la valorisation des composts issus des déchets organiques et sur la circonstance que le département avait exclu le compost issu du procédé de tri mécano-biologique alors que le PPGDND de l'Allier ne pouvait pas écarter le procédé de traitement par tri mécano-biologique ;

- contrairement à ce qu'a retenu le tribunal, la valorisation du compost issu du procédé mécano-biologique n'est soumise à aucune incertitude de nature à justifier l'exclusion de ce procédé alors, en outre, que l'attente des textes européens susceptibles d'en interdire ou limiter l'utilisation ne pouvait justifier l'exclusion de ce procédé, pas plus que la circonstance que la réalisation d'objectifs fixés par le plan puisse aboutir à la réduction des quantités de déchets envoyés en unité de stockage puisque ce procédé ne peut être assimilé à un traitement en unité de stockage ou en unité d'incinération ;
- contrairement à ce qu'a retenu le tribunal, le plan étant entaché d'illégalité, le préfet ne pouvait retenir aucun motif d'incompatibilité entre le plan et les projets d'installations en cause pour justifier le refus qui lui a été opposé au titre de la législation sur les installations classées ;
- il n'avait pas soulevé, contrairement à ce qu'a considéré le tribunal, de moyen à l'encontre de l'arrêté préfectoral tiré de l'illégalité, par voie d'exception, du PPGDND, mais avait soutenu que le préfet, qui était tenu d'écarter ce plan en raison de son illégalité, avait entaché sa décision d'une erreur de droit en se fondant sur ce que les projets n'étaient pas compatibles avec lui pour refuser l'autorisation sollicitée ;
- contrairement à ce qu'ont estimé les premiers juges, les dispositions de l'article R. 512-3 du code de l'environnement, qui ne portent que sur la composition du dossier de demande, ne prévoient pas qu'un refus d'autorisation doive être opposé si le projet d'installation n'est pas compatible avec un plan, de prévention et de gestion des déchets non dangereux ;

Par un mémoire en défense, enregistré le 14 novembre 2014 et un mémoire complémentaire enregistré le 5 janvier 2016, le département de l'Allier, représenté par le cabinet d'avocats Gide Loyrette Nouel, avocat, conclut au rejet de la requête et à la condamnation du Syndicat intercommunal de collecte et de traitement des ordures ménagères (SICTOM) Nord Allier à lui payer une somme de 3 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Il fait valoir qu'aucun des moyens soulevés par le SICTOM Nord Allier n'est fondé.

Par un mémoire en défense enregistré le 23 décembre 2014 et un mémoire complémentaire enregistré le 2 décembre 2016, le ministre de l'environnement, de l'énergie et de la mer conclut au rejet de la requête.

Il fait valoir que :
- aucun des moyens de la requête n'est fondé ;
- en outre, l'article L. 541-1 du code de l'environnement dans sa rédaction issue de la loi n° 2015-992 du 17 août 2015 prévoit que désormais "la généralisation du tri à la source des biodéchets, (...), rend non pertinente la création de nouvelles installations de tri mécano-biologique d'ordures ménagères n'ayant pas fait l'objet d'un tri à la source des biodéchets, qui doit donc être évitée et ne fait, en conséquence, plus l'objet d'aides des pouvoirs publics" ; que dès lors que l'article L. 512-14 de ce code précise que les dispositions prises en ce qui concerne les installations classées pour la protection de l'environnement doivent prendre en compte les objectifs fixés par l'article L. 541-1, la cour pourra, en sa qualité de juge de plein contentieux, faire application de ces dispositions nouvelles et juger que le refus du préfet d'autoriser les installations litigieuses est, en tout état de cause, justifié.

Vu les autres pièces du dossier ;

Vu :
- la loi n° 2009-967 du 3 août 2009 ;
- la loi n° 2011-525 du 17 mai 2011 ;
- le code de l'environnement ;
- le code de justice administrative ;

Les parties ayant été régulièrement averties du jour de l'audience.

Après avoir entendu au cours de l'audience publique :
- le rapport de M. Jean-François Alfonsi, président,
- les conclusions de M. Marc Clément, rapporteur public,
- et les observations de Me Descamps, avocat, substituant Me Defradas, avocat, pour le SICTOM, ainsi que celles de Me Dufour, avocat, pour le département ;

1. Considérant que par sa requête susvisée, le Syndicat intercommunal de collecte et de traitement des ordures ménagères (SICTOM) Nord Allier relève appel du jugement du 3 juin 2014 par lequel le tribunal administratif de Clermont-Ferrand, après les avoir jointes, a rejeté ses demandes dirigées, d'une part, contre la délibération du conseil général de l'Allier du 18 juin 2013 adoptant le plan de prévention et de gestion des déchets non dangereux de l'Allier et la décision de son président du 4 juillet 2013 rejetant son recours gracieux et, d'autre part, contre l'arrêté n° 2361/13 du 2 septembre 2013 en tant que, par celui-ci, le préfet de l'Allier a refusé l'extension de stockage de déchets non dangereux associé à une unité de tri mécano-biologique et de compostage au lieu-dit "Pommay brûlé" sur le territoire de la commune de Chézy ;

Sur la régularité du jugement attaqué :

2. Considérant qu'en relevant, au point 10 du jugement attaqué, que si les auteurs du plan "doivent prendre en compte les projets des personnes morales de droit public responsables du traitement des déchets, sous réserve qu'ils contribuent aux objectifs définis à l'article 46 de la loi n° 2009-967 du 3 août 2009, ils ne sont toutefois pas tenus de les retenir lorsque, notamment, les installations existantes permettent, à elles seules, d'atteindre les objectifs visés à l'article L. 541-1 du code de l'environnement" le tribunal administratif, qui n'était pas tenu de répondre au détail de l'argumentation développée devant lui, a implicitement, mais nécessairement, écarté le moyen tiré de ce que le conseil général devait obligatoirement retenir le projet du SICTOM Nord Allier dès lors que celui-ci avait été approuvé par délibérations de son assemblée générale des 16 décembre 2009 et 21 décembre 2010 ;

3. Considérant qu'en constatant, aux points 11, 12 et 13 de son jugement, que le procédé de traitement des déchets non dangereux par tri mécano-biologique n'avait pas été exclu par principe, mais seulement dans l'immédiat, le tribunal administratif a suffisamment répondu au moyen tiré de ce que les auteurs du plan n'étaient pas fondés à écarter purement et simplement un procédé de traitement des déchets non dangereux ;

Sur la légalité de la délibération du conseil général de l'Allier du 8 juin 2013 :

4. Considérant que par arrêté du 19 septembre 2011, le président du conseil général de l'Allier a, sur le fondement de l'article R. 541-18 du code de l'environnement, nommé les membres de la commission consultative d'élaboration et de suivi du plan de prévention et de gestion des déchets non dangereux de l'Allier en les désignant par les fonctions qu'ils occupent au sein de chaque service, collectivité, organisme ou association mentionnés notamment aux 5° à 11° de cet article ; qu'en admettant même, comme le soutient le syndicat requérant, que cette façon de procéder serait irrégulière au regard des dispositions en cause du code de l'environnement, faute que les membres de cette commission y eussent été nommément désignés, c'est à bon droit que, eu égard aux attributions purement consultatives de cette commission et aux dispositions de l'article 70 de la loi du 17 mai 2011, le tribunal administratif a retenu qu'un tel manquement, à le supposer établi, n'avait été susceptible ni de priver ce syndicat d'une garantie, ni d'exercer une influence sur le contenu du plan de prévention et de gestion des déchets non dangereux de l'Allier adopté par la délibération litigieuse ; qu'il y a lieu, dès lors, d'écarter le moyen, repris en appel, tiré de ce que l'irrégularité entachant la désignation des membres de cette commission a présenté un caractère substantiel qui a privé le SICTOM Nord Allier d'une garantie, par adoption des motifs retenus par les premiers juges ;

5. Considérant qu'aux termes de l'article L. 541-14 du code de l'environnement : "II. Pour atteindre les objectifs visés aux articles L. 541-1 et L. 541-24, le plan : // 1° Dresse l'inventaire des types, des quantités et des origines des déchets à éliminer, y compris par valorisation, et des installations existantes appropriées ; // 2° Recense les délibérations des personnes morales de droit public responsables du traitement des déchets entérinant les choix d'équipements à modifier ou à créer, la nature des traitements retenus et leurs localisations. Ces choix sont pris en compte par le plan départemental dans la mesure où ils contribuent aux objectifs définis à l'article 46 de la loi n° 2009-967 du 3 août 2009 de programmation relative à la mise en oeuvre du Grenelle de l'environnement ; (...)" ; que, contrairement à ce qui est soutenu, ces dispositions, qui obligent les auteurs d'un plan de prévention et de gestion des déchets non dangereux à examiner les choix d'équipements à modifier ou à créer qui, contribuant aux objectifs précisés par l'article 46 de la loi du 3 août 2009, ont été entérinés par les personnes morales droit public responsables du traitement des déchets, ne peuvent être interprétées comme leur imposant de retenir de tels projets qui, alors même qu'ils rempliraient les conditions requises, peuvent être écartés pour des motifs tenant, notamment, à l'appréciation portée sur les capacités actuelles et futures des installations de traitement des déchets existantes, aux hypothèses retenues quant à la réduction projetée de la production de déchets ou, comme en l'espèce, aux incertitudes techniques et réglementaires relatives aux procédés proposés ;

6. Considérant que, comme l'ont retenu à bon droit les premiers juges, il n'est pas sérieusement contesté que le département de l'Allier dispose actuellement d'installations de traitement des déchets non dangereux dont la capacité est excédentaire et que, dans les hypothèses retenues, conformes aux objectifs définis tant par l'article L. 541-1 du code de l'environnement que par l'article 46 de la loi du 3 août 2009, d'une optimisation des capacités de traitement des déchets non dangereux par la diminution de la production de tels déchets et d'une réduction des apports de déchets extérieurs au département, cette capacité demeurera, même sans la mise en service de l'installation projetée par le SICTOM Nord Allier, excédentaire jusqu'en 2024 ; que dans ces conditions les auteurs du plan litigieux, qui ne se sont pas fondés sur l'absence de justification du dimensionnement du projet en cause et, contrairement à ce qui est soutenu, n'ont pas exclu par principe le procédé de traitement des déchets non dangereux par procédé mécano-biologique, ont légalement pu décider de ne pas retenir, dans l'immédiat, la création à Chézy d'une installation de traitement des déchets non dangereux fonctionnant selon un tel procédé ;

Sur les conclusions dirigées contre l'arrêté du préfet de l'Allier du 2 septembre 2013 :

7. Considérant qu'aux termes de l'article L. 541-1 du code de l'environnement dans sa rédaction issue de la loi susvisée du 17 août 2015 : "I. - La politique nationale de prévention et de gestion des déchets est un levier essentiel de la transition vers une économie circulaire. Ses objectifs, adoptés de manière à respecter la hiérarchie des modes de traitement des déchets définie au II, sont les suivants : // (...) 4° Augmenter la quantité de déchets faisant l'objet d'une valorisation sous forme de matière, notamment organique, en orientant vers ces filières de valorisation, respectivement, 55 % en 2020 et 65 % en 2025 des déchets non dangereux non inertes, mesurés en masse. (...) La généralisation du tri à la source des biodéchets, en orientant ces déchets vers des filières de valorisation matière de qualité, rend non pertinente la création de nouvelles installations de tri mécano-biologique d'ordures ménagères résiduelles n'ayant pas fait l'objet d'un tri à la source des biodéchets, qui doit donc être évitée et ne fait, en conséquence, plus l'objet d'aides des pouvoirs publics (...)" ; qu'eu égard à ces dispositions nouvelles, en vigueur à la date du présent arrêt, et à l'office du juge en ce qui concerne le contentieux des autorisations ou refus d'autorisation d'exploiter les installations classées pour la protection de l'environnement, il y a lieu de considérer que c'est à bon droit que, par son arrêté attaqué, le préfet de l'Allier a refusé au SICTOM Nord Allier l'autorisation d'exploiter à Chézy une installation de traitement des déchets non dangereux mettant en oeuvre un procédé de tri mécano biologique ;

8. Considérant qu'il résulte de tout ce qui précède que le SICTOM Nord Allier n'est pas fondé à soutenir que c'est à tort que, par son jugement attaqué, le tribunal administratif de Clermont-Ferrand a rejeté ses demandes ;

Sur les conclusions tendant à l'application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative :

9. Considérant que les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que le département de l'Allier et l'Etat, qui ne sont pas parties perdantes, soient condamnés à rembourser au SICTOM Nord Allier les frais, non compris dans les dépens, qu'il a exposés tant en première instance qu'en appel ; qu'il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de condamner le SICTOM Nord Allier à payer au département de l'Allier une somme de 2 000 euros sur le fondement de ces mêmes dispositions ;

DECIDE :

Article 1er : La requête susvisée du Syndicat intercommunal de collecte et de traitement des ordures ménagères Nord Allier est rejetée.
Article 2 : Le Syndicat intercommunal de collecte et de traitement des ordures ménagères Nord Allier paiera au département de l'Allier une somme de 2 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Article 3 : Le présent arrêt sera notifié au Syndicat intercommunal de collecte et de traitement des ordures ménagères Nord Allier, au département de l'Allier et au ministre de l'environnement, de l'énergie et de la mer.
Délibéré après l'audience du 13 juin 2017, à laquelle siégeaient :
- M. Jean-François Alfonsi, président,
- M. Hervé Drouet, président-assesseur,
- Mme Nathalie Peuvrel, premier conseiller.
Lu en audience publique le 4 juillet 2017.